Czy nakładane mandaty za wykroczenie w czasie epidemii są legalne?

Odpowiedzialność za wykroczenia

związane z niestosowaniem się do ograniczeń w stanie epidemii

(stan prawny na dzień 20 kwietnia 2020 r., ze względu na ramy postu nie dotyczy niestosowania się do ograniczeń związanych z poddaniem osób kwarantannie lub izolacji)

Ze względu na wprowadzony obecnie w Polsce stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 w praktyce adwokackiej coraz częściej pojawiają się pytania o legalność karania za wykroczenie polegające na takim działaniu lub zaniechaniu osoby, które narusza nakazy lub zakazy wynikające z Rozporządzenia Rady Ministrów  z dnia 19 kwietnia 2020 r.  w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 697) albo wcześniejszego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658 wraz z późn. zm.).

Przede wszystkim należy zastanowić się, czy karanie osób nieprzestrzegających wprowadzonych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z wystąpieniem stanu epidemii jest zgodne z prawem?

Odpowiedź na tak postawione pytanie należy rozpocząć od podstawy prawnej, na którą powołują się funkcjonariusze Policji proponując potencjalnemu sprawcy przyjęcie mandatu. W przypadku osób niepoddanych kwarantannie lub izolacji tą podstawę stanowi art. 54 kodeksu wykroczeń. Zgodnie z tym przepisem:

„Kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany”

Na wstępie należy podkreślić, że przepisy ww. rozporządzeń Rady Ministrów zostały wydane na postawie art. 46a i art. 46b pkt 1–6 i 8–12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 wraz z późn. zm.). W konsekwencji na pierwszy rzut oka wydaje się, że ograniczenia ujęte w ww. ustawie i rozporządzeniach do niej wydanych wypełniają dyspozycje znamion o jakich mowa w art. 54 k.w., t.j. „wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych”. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że ustawodawca w art.  48a ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi unormował już odpowiedzialność osoby za niestosowanie się do zakazów lub ograniczeń o jakich mowa w ww. rozporządzeniach Rady Ministrów. Zgodnie z tym uregulowaniem:

  1. „Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie  46lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w:

1)    art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł;

Powyższe uregulowanie jest zatem przepisem szczególnym w stosunku do art. 54 k.w., albowiem w ten sposób ustawodawca wyłączył możliwość karania na podstawie art. 54 k.w. osoby w przypadku gdy osoba ta w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii w miejscu publicznym nie stosuje się do ustanowionych nakazów, zakazów lub ograniczeń szczegółowo opisanych w ww. rozporządzeniach. W konsekwencji do czynów wypełniających dyspozycję art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie może mieć zastosowania art. 54 k.w..

Wobec powyższego należy zatem określić reżim prawny, w jakim osoba dopuszczająca się czynu o znamionach opisanych w ww. art.  48 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ponosi odpowiedzialność. Rozwiązanie tego problemu jest stosunkowo proste, ponieważ ustawodawca w powyższej ustawie rozróżnia dwie grupy typów czynów karalnych. Zgodnie z tytułem rozdziału 8a pierwszą z nich są te za które grozi „kara pieniężna”, a drugą tworzą regulacje w rozdziale 9 określanym tytułem „Przepisy karne”. Jednakże tylko w przypadku tej drugiej grupy czynów ustawodawca w art. 54 ww. ustawy zdecydował, że w sprawach o czyny, o których mowa w art. 50-53, orzekanie następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2018 r. poz. 475, z późn. zm). Nie uczynił jednak tego w przypadku powyżej opisanego czynu z art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Skoro zatem ustawodawca dokonał takiego rozróżnienia reżimu odpowiedzialności za czyny w zależności do której z ww. grup należą to trzeba przyjąć, że uczynił to w sposób przemyślany i zamierzony. Powyższe potwierdza również rodzaj sankcji wprowadzonej za naruszenie art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ustawodawca bowiem w tym przepisie przewidział sankcję administracyjno-karną w postaci kary pieniężnej, a taki rodzaj sankcji nie występuje wśród sankcji opisanych w kodeksie wykroczeń.

Natomiast czym innym jest kwestia wyboru przez ustawodawcę reżimu prawnego dotyczącego tej kategorii czynów, a także surowość wprowadzonych sankcji. Istnieje wiele wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją tych regulacji prawnych.

W konsekwencji wykładnia ww. przepisów prawa prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zamiarem ustawodawcy było wyłączenie zachowań wypełniających dyspozycję art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z reżimu odpowiedzialności za wykroczenie.

Zatem ukaranie sprawcy ww. czynu  w postępowaniu mandatowym jest niezgodne z prawem, a skazanie go za taki czyn przez Sąd jest  niedopuszczalne.

Ponadto w przypadku zachowań, które były niedozwolone do dnia 19 kwietnia 2020 r., a od 20 kwietnia 2020 r. są zgodne z ww. rozporządzeniem istnieje dodatkowy argument za niekaralnością ww. osób. który przemawia za przyjęciem niekaralności ich sprawców. Gdyby bowiem nawet Sąd miał odmienne zdanie niż wyżej zaprezentowane, to skoro w chwili orzekania przez Sąd zachowania te nie  będą naruszać już prawa to zastosowanie wówczas znajdzie  art. 2 § 1 k.w., który brzmi następująco:

Jeżeli w czasie orzekania obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia wykroczenia, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy.

Po pojęciem „zmiany ustawy” wyrażonym ww. ww. uregulowaniu rozumie się również zmianę aktów np. rozporządzenia, od którego ta odpowiedzialność zależy. Stanowisko takie, już prawie 20 lat temu, wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 października 2000 r., sygn. akt III KKN 356/99, stwierdzając „jeżeli w czasie orzekania obowiązują inne niż w czasie popełnienia czynu przepisy niekarne, od których jednak zależy ocena bezprawności zachowania sprawcy, należy przy ocenie tej uwzględnić nowe przepisy, chyba że przepisy poprzednio obowiązujące są względniejsze dla tego sprawcy”

W konsekwencji skoro w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez Sąd określone zachowania, wcześniej niezgodne z prawem, były obecnie dozwolone to wówczas Sąd stosując powyższe uregulowanie k.w. powinien uniewinnić taką osobę od popełnienia zarzucanego jej czynu. Należy podkreślić, że wprowadzając regulacje prawne związane z czasem epidemii ustawodawca nie wykluczył w stosunku do zachowań popełnionych w czasie epidemii stosowania art. 2 § 1 k.w., choć mógł to uczynić ustawie nowelizującej wprowadzając uregulowanie, że ww. przypadku nie ma zastosowania art. 2 k.w.. Tym bardziej, że ustawodawca już kilkukrotnie taką formułę legislacyjną w przeszłości stosował na gruncie innych ustaw nowelizacyjnych, a Trybunał Konstytucyjny w XXI w. kilkukrotnie rozstrzygał  już o zgodności takich zapisów z Konstytucją RP. Na marginesie należy podkreślić, że części przypadków opisanych w rozporządzeniu z 19 kwietnia 2020 r. ustawodawca opisuje złagodzenie dotychczasowych restrykcji poprzez podanie zarówno stanu prawnego do dnia 19 kwietnia 2020 r. i stanu prawnego od 20 kwietnia 2020 r.. Dobrą ilustrację dla tej formuły legislacyjnej jest treść  § 17 ust. 2 ww. rozporządzenia :

Wyłącznie pod opieką osoby sprawującej władzę rodzicielską, opiekuna prawnego albo innej osoby dorosłej jest możliwe przemieszczanie się:

1) małoletniego – do dnia 19 kwietnia 2020 r.;

2) małoletniego do ukończenia 13. roku życia – od dnia 20 kwietna 2020 r. do odwołania.  

W powyżej ww. sposób ustawodawca dał wyraz temu, że § 17 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia przestaje obowiązywać z końcem dnia 19 kwietnia 2020r., a od dnia następnego tj. 20 kwietnia wchodzi w życie nakaz opisany § 17 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Zatem od dnia 20 kwietnia 2020 r. w zakresie ww. nakazu doszło do zmiany przepisów prawa do jakich ma zastosowanie art. 2 § 1 k.w. wysławiający dyrektywę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy w przypadku jej zmiany do czasu prawomocnego zakończenia postępowania.

Czy i co mogą zrobić osoby, które takie mandaty jednak przyjęły?

Sytuacja nie jest beznadziejna dla takich osób. Należałoby złożyć do Sądu Rejonowego właściwego do rozpoznania sprawy, na którego obszarze działania została nałożona grzywna, wniosek o uchylenie mandatu karnego w trybie art. 101 k.p.w.. Co do zasady wniosek taki wniosek powinien zostać złożony do Sądu nie później niż w terminie 7 dni od uprawomocnienia się mandatu. Najczęściej wystawiany mandat kredytowany staje się prawomocny z dniem jego przyjęcia i od tego dnia w ciągu następnych 7 dni można złożyć wniosek do właściwego Sądu. Jeżeli od dnia przyjęcia mandatu upłynęło więcej niż 7 dni to nadal możesz złożyć taki wniosek ponieważ zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach w sprawach o wykroczenia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres epidemii. Można go złożyć do Sądu również w czasie epidemii ponieważ mimo wstrzymania ww. terminów dokonanie określonej czynności procesowej w czasie epidemii jest w pełni skuteczne.

Sąd w postępowania tym bada, czy określone zachowanie stanowi czyn niebędący czynem zabronionym jako wykroczenie. Jak wykazałem powyżej, tak właśnie jest w przypadku nakładanych ww. mandatów. W postępowaniu tym Sąd uchylając mandat karny nakazuje podmiotowi, na rachunek którego pobrano grzywnę, zwrot uiszczonej kwoty. Wskazany powyżej dodatkowy argument co do stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy będzie miał również zastosowanie do spraw o uchylenie mandatu karnego. Jednakże ze względu na fakt, że przyjęcie mandatu karnego decyduje o jego uprawomocnieniu się, a samo złożenie wniosku o uchylenie takiego mandatu nie pozbawia go prawomocności, to w postępowaniu o uchylenie prawomocnego mandatu karnego będzie miał zastosowanie art. 2 § 2 k.w. o treści:

Jeżeli według nowej ustawy czyn objęty orzeczeniem nie jest już zabroniony pod groźbą kary, ukaranie uważa się za niebyłe

Autor. Adw. dr Bartłomiej Filek